Der Bundestag hat am Donnerstag, 20. Mai 2021, in erster Lesung über vier Gesetzentwürfe beraten, die die Bundesregierung zur Umsetzung der Reform des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) vorgelegt hat. Zu den Vorlagen gehört ein Gesetzentwurf zum Übereinkommen vom 27. Januar 2021 zur Änderung des Vertrags vom 2. Februar 2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (19/29645) sowie ein Gesetzentwurf zum Übereinkommen vom 27. Januar 2021 zur Änderung des Übereinkommens vom 21. Mai 2014 über die Übertragung von Beiträgen auf den einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge (19/29566).

Teil des Gesetzespakets ist zudem ein Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des ESM-Finanzierungsgesetzes (19/29586) sowie ein Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesschuldenwesengesetzes und anderer Gesetze (19/29572). Alle vier Gesetzentwürfe wurden nach der Debatte in den federführenden Haushaltsausschuss überwiesen.

Erster Gesetzentwurf der Bundesregierung

Wie die Bundesregierung in ihrem Entwurf (19/29645) schreibt, hat sich der ESM als „dauerhafter Krisenbewältigungsmechanismus“ im Nachgang zu der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise bewährt. Zweck sei es, Finanzmittel zu mobilisieren und diese für in finanzielle Schwierigkeiten geratene Mitgliedstaaten der Eurozone unter strikten Auflagen durch verschiedene Finanzierungsinstrumente als Unterstützung zur Verfügung zu stellen, wenn dies unabdingbar sei, um die Stabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt zu wahren.

Das von der Bundesrepublik am 27. Januar 2021 unterzeichnete Übereinkommen zur Änderung des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Änderungsübereinkommen) entwickle den ESM als Krisenbewältigungsinstrument auf verschiedenen Ebenen fort, heißt es in dem Entwurf weiter. Ziel sei es, Gefahren für die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt effektiver abwenden zu können. Durch das Vertragsgesetz sollen die von deutscher Seite erforderlichen Voraussetzungen für das Inkrafttreten des ESM-Änderungsübereinkommens geschaffen werden.

Wesentliche Elemente der ESM-Reform

Zu den wesentlichen Elementen der Reform gehören dem Entwurf zufolge unter anderem die Stärkung der Wirksamkeit der vorsorglichen Finanzhilfeinstrumente für ESM-Mitglieder mit gesunden wirtschaftlichen Eckdaten, die von einem negativen Schock beeinträchtigt werden können, der sich ihrer Kontrolle entzieht sowie die Einführung einer Letztsicherungsfazilität für den einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF), um die Anwendung der Abwicklungsinstrumente und die Ausübung der Abwicklungsbefugnisse des einheitlichen Abwicklungsausschusses (Single Resolution Board, SRB), wie sie im Recht der Europäischen Union verankert sind, zu unterstützen.

Zudem soll der ESM befähigt werden, die makroökonomische und finanzielle Lage seiner Mitglieder, einschließlich der Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Schulden, unabhängig von einem Antrag eines Mitglieds zu verfolgen, zu bewerten und relevante Informationen und Daten zu analysieren. Darüber hinaus sollen seine Kompetenzen durch eine Neuordnung der Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission bei der Gewährung von Finanzhilfen, bei der Programmgestaltung und -überwachung gestärkt werden ebenso wie die Schuldentragfähigkeit in der Währungsunion.

Zweiter Gesetzentwurf der Bundesregierung

Das Gesetz soll die von deutscher Seite erforderlichen Voraussetzungen für das Inkrafttreten des sogenannten IGA-Änderungsübereinkommens (IGA ist die Abkürzung für Intergovernmental Agreement) schaffen, schreibt die Bundesregierung in ihrem Entwurf (19/29566). Demnach ermögliche das IGA-Änderungsabkommen Regeln für die Vergemeinschaftung von nachträglich erhobenen Beiträgen zum SRF.

Die Änderungen dienten der „wirkungsvollen und vorgezogenen“ Einführung der gemeinsamen Letztsicherung vor Ablauf des Übergangszeitraums, indem bei der etwaigen Nutzung der Letztsicherung zur Finanzierung einer Abwicklungsmaßnahme zusätzliche Mittel für die Rückzahlung von Kreditlinien des ESM an den SRB bereitständen, so die Bundesregierung. Dabei bezeichne die Letztsicherung die Ermächtigung des ESM, dem SRB die Letztsicherungsfazilität in Form einer revolvierenden Kreditlinie zur Verfügung zu stellen. Die Rückzahlung etwaiger in Anspruch genommener Mittel im Rahmen der Letztsicherung werde vor allem durch nachträglich erhobene Beiträge gewährleistet.

Dritter Gesetzenwurf der Bundesregierung

Mit dem Gesetzentwurf (19/29586) sollen die Änderungen des ESM-Vertrags durch das ESM-Änderungsübereinkommen im Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz, ESMFinG) nachvollzogen und die parlamentarischen Mitwirkungs- und Unterrichtungsrechte entsprechend angepasst werden.

Wie die Bundesregierung schreibt, wird der Aufgabenbereich des ESM dahingehend ergänzt, dass er für den SRF die Letztsicherungsfazilität zur Verfügung stellen dürfe, was mit neuen Entscheidungsbefugnissen der ESM-Organe Gouverneursrat und Direktorium verbunden sei. Gleiches gelte unter anderem für die Veränderungen bei den bestehenden vorsorglichen ESM-Finanzhilfeinstrumenten und bei der Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission. Der Anteil Deutschlands an der Finanzierung des ESM werde durch das Änderungsübereinkommen nicht verändert. Die im ESMFinG enthaltenen Vorschriften über den finanziellen Gesamtrahmen der deutschen Beteiligung am ESM bedürften daher keiner Anpassung.

Vierter Gesetzentwurf der Bundesregierung

Wie die Bundesregierung in dem Entwurf (19/29572) schreibt, wurde mit dem ESM-Änderungsübereinkommen vereinbart, dass alle Staaten des Euro-Währungsgebiets ab 2022 ihre neuen Schuldtitel mit Umschuldungsklauseln mit einstufigem Mehrheitserfordernis ausstatten. Dies solle für die Staaten des Euro-Währungsgebiets eine Einigung zwischen dem Staat und seinen Gläubigern erleichtern beziehungsweise beschleunigen und sogenannte Hold-out-Risiken minimieren.

Bei diesem einstufigen Mehrheitserfordernis müsse bei einer anleiheübergreifenden Änderung der Emissionsbedingungen für alle betroffenen Serien gemeinsam eine Mehrheit erreicht werden, heißt es in dem Entwurf weiter. Damit entfalle im Vergleich zu den bisher verwendeten Umschuldungsklauseln das Erfordernis einer Mehrheit für jede Einzelanleihe. Um die Einführung von Umschuldungsklauseln mit einstufigem Mehrheitserfordernis im Bereich der Bundeswertpapiere rechtssicher zu ermöglichen, seien die Paragrafen 4a bis 4k des Bundesschuldenwesengesetzes entsprechend den Anpassungen der zwischen den Eurostaaten vereinbarten Musterbedingungen zu ändern und zu ergänzen. (sas/irs/20.05.2021)

Die Weiterentwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), der 2012 im Zuge der Eurokrise als Teil des sogenannten Euro-Rettungsschirms geschaffen worden war, war am Montag, 31. Mai 2021, Gegenstand einer öffentlichen Anhörung im Haushaltsausschuss unter Vorsitz von Peter Boehringer (AfD). 

Rückversicherung für den Bankenabwicklungsfonds

Die Euro-Länder hatten Ende 2020 Änderungen am ESM-Vertrag vereinbart, vor allem, um ihn zu einer Art Rückversicherung für den Bankenabwicklungsfonds zu machen. Zudem sollen die Vorsorglichen Kreditlinien des ESM, welche Staaten vor Finanzkrisen schützen sollen, attraktiver werden.

Da der Bundestag diesen Änderungen zustimmen muss, hat die Bundesregierung einen Gesetzentwurf (19/29645) eingebracht. Im Zusammenhang damit stehen drei weitere Gesetzentwürfe der Bundesregierung, um die es in der Anhörung ebenfalls ging. Sie betreffen den für den Fall von Bankinsolvenzen geschaffenen und durch Beiträge der Banken finanzierten Einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fonds SRF) (19/29566), das ESM-Finanzierungsgesetz (19/29586) und das Bundesschuldenwesengesetz (19/29572).

„Verlustübernahme durch die Steuerzahler ausgeschlossen“

Die Vorsitzende des Einheitlichen Abwicklungsausschusses (SRB), der den Bankenabwicklungsfonds SRF beaufsichtigt, Dr. Elke König, begrüßte die Einrichtung einer gemeinsamen Letztsicherung (Common Backstop) für den SRF.

Dass es eine solche Letztsicherung gebe, verringere die Wahrscheinlichkeit, dass sie überhaupt gebraucht wird. Sie sei geringer als bei der bisherigen Banken-Rekapitalisierung. Die Konzeption der Letztsicherung schließe zudem aus, dass Steuerzahler Verluste tragen müssen.

„Sehr viel mehr Haftungsmasse im System“

Auch die Vizepräsidentin der Deutschen Bundesbank, Prof. Dr. Claudia M. Buch, bescheinigte der Reform, dass sie die Finanzstabilität stärkt. „Wir haben dann sehr viel mehr Haftungsmasse im System“, sagte sie, und das senke die Risiken, dass Steuergelder herangezogen werden müssen.

Buch begrüßte die Reform auch vor dem Hintergrund der „erheblichen strukturellen Herausforderungen“, die in den kommenden Jahren mit den wirtschaftlichen Folgen der Pandemie und des Klimawandels sowie der Digitalisierung von Finanzdienstleistungen auf den Bankensektor zukämen.

„Großer Fortschritt im Vergleich zur letzten Finanzkrise“

Gleichermaßen hob der geschäftsführende Direktor des ESM, Klaus Regling, als Vorzug der Letztsicherung hervor, dass die europäischen Steuerzahler nicht durch den Ausfall von Banken belastet würden. Dies stelle „einen großen Fortschritt im Vergleich zur letzten Finanzkrise dar“. Insgesamt sorgten die Maßnahmen der ESM-Reform dafür, „dass die Haftungsrisiken der ESM-Mitglieder deutlich reduziert werden“.

Regling vertrat im übrigen die Meinung, dass der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt, der Grenzen für die Neuverschuldung und den Schuldenstand der Euro-Staaten festlegt, dringend reformiert werden muss.

„ESM-Reform ist extrem zu begrüßen“

„Extrem zu begrüßen“ ist die Reform in den Augen von Dr. Thorsten Pötzsch von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Die von den Euro-Staaten vereinbarte Letztsicherung durch den ESM sei nötig etwa für den Fall, dass mehrere Institute gleichzeitig oder kurz hintereinander abgewickelt werden müssen.

Kredite des ESM könnten dann die Zeit überbrücken, bis der Bankenabwicklungsfonds durch Ex-Post-Beiträge des Bankensektors wieder aufgefüllt ist.

„ESM-Reform positiv trotz einiger Konstruktionsfehler“

Deutlich zurückhaltender urteilte der Volkswirt Lucas Guttenberg vom Jacques Delors Centre der Hertie School, die ESM-Reform sei positiv „trotz einiger grundlegender Konstruktionsfehler“. Als einen solchen sieht er insbesondere, dass der Zugang von Staaten zur vorsorglichen ESM-Kreditlinie erschwert werde. Die geforderte Verpflichtung auf den Stabilitäts- und Wachstumspakt schließe „die meisten Staaten dann aus, wenn sie die Hilfe am dringendsten bräuchten“.

Da der ESM „in manchen Mitgliedstaaten politisch verbrannt“ sei, sagte Guttenberg mit Blick auf die Erfahrungen mit der Troika (Europäische Zentralbank, Internationaler Währungsfonds, Europäische Kommission) während der Eurokrise, sei zudem zu befürchten, dass sie zu lange zögerten, die Kreditlinie in Anspruch zu nehmen, und sich dadurch eine Finanzkrise verschärfe.

„Staatsinsolvenz im Euroraum wird technisch vorbereitet“

Susanne Wixforth vom Deutschen Gewerkschaftsbund nannte die Letztsicherung „eine wichtige zusätzliche Feuerwand gegen die Sozialisierung von Finanzschulden“. Es müssten aber weitere Schritte folgen, um „die offenen Flanken der Europäischen Währungsunion zu schließen“. So forderte Wixforth, die Konditionalität von Finanzhilfen nicht allein auf das Kriterium der Stabilität auszurichten, sondern auf eine Stärkung der wirtschaftlichen und sozialen Struktur des Empfängerlandes.

Kritisch sieht sie zudem, dass sich mit der ESM-Reform die Mitgliedstaaten zu einer Vereinfachung des Umschuldungsverfahrens verpflichten müssten. Damit werde weiterhin eine Staatsinsolvenz im Euroraum technisch vorbereitet, statt sie auszuschließen.

„Bundestag muss mit Zweidrittelmehrheit zustimmen“

Der Göttinger Staats- und Europarechtler Prof. Dr. Frank Schorkopf wies darauf hin, dass die Ratifizierung des ESM-Vertrags durch den Bundestag 2012 wesentlich darauf beruht habe, dass Finanzhilfen für Staaten an wirtschaftspolitische Maßnahmen und Reformen geknüpft waren. Diese Konditionalität sieht er durch die geplanten Änderungen abgeschwächt.

Als problematisch wertete er zudem, dass durch die Reform die unionsrechtliche, also auf EU-Recht beruhende Bankenunion mit dem intergouvernementalen, also auf einem Vertrag von Staaten beruhenden ESM verknüpft wird. Dieser und einige weitere Punkte sind aus Schorkopfs Sicht verfassungsrechtlich problematisch. Für Schorkopf ergibt sich daraus, dass der Bundestag dem Änderungsvertrag mit Zweidrittelmehrheit zustimmen muss.

„Europa- und verfassungsrechtlich unbedenklich“

Dies schätzte der Frankfurter Staats- und Europarechtler Prof. Dr. Stefan Kadelbach anders ein. Er bescheinigte der ESM-Reform, dass sie sowohl europa- als auch verfassungsrechtlich unbedenklich sei.

Für die einzelnen Gesetzesbeschlüsse sei daher auch keine Zwei-Drittel-Mehrheit erforderlich.

Änderungen am Europäischen Stabilitätsmechanismus

Die geplanten Änderungen am ESM bedürfen der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften durch ein Bundesgesetz. Dieses hat die Bundesregierung mit dem Entwurf eines Gesetzes zu dem Übereinkommen vom 27. Januar 2021 zur Änderung des Vertrags vom 2. Februar 2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (19/29645) vorgelegt. Ziel ist die Zustimmung des Deutschen Bundestages und des Bundesrates zu dem ESM-Änderungsübereinkommen. Das Gesetz soll am 11. Juni vom Bundestag verabschiedet werden.

Das Übereinkommen entwickelt nach Angaben der Bundesregierung den ESM als Krisenbewältigungsinstrument fort, um Gefahren für die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt effektiver abwenden zu können. Die Kompetenzen des ESM würden durch eine Neuordnung der Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission bei der Gewährung von Finanzhilfen, bei der Programmgestaltung und bei der Programmüberwachung gestärkt. Zur Stärkung der Schuldentragfähigkeit in der Währungsunion werde im ESM-Vertrag erstmals klargestellt, dass Stabilitätshilfen nur solchen ESM-Mitgliedern gewährt werden sollten, deren Schulden als tragfähig erachtet werden.

Um zukünftig eine gegenseitige Verschärfung von Banken- und Staatsschuldenkrisen in der Währungsunion zu vermeiden und um zur Wahrung der Finanzstabilität der Währungsunion beizutragen, werde der ESM ermächtigt, dem einheitlichen Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board – SRB) für den einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund – SRF) die Letztsicherungsfazilität in Form einer revolvierenden Kreditlinie zur Verfügung zu stellen, aus der Darlehen bereitgestellt werden können.

Es werde eine Rechtsgrundlage eingeführt, auf deren Basis der Gouverneursrat des ESM beschließen kann, eine zusätzliche Tranche genehmigten Stammkapitals einzurichten, um die Übernahme von Rechten und Verpflichtungen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität zu erleichtern. Die Wirksamkeit der bestehenden vorsorglichen Finanzhilfeinstrumente des ESM werde gestärkt.

Änderungen beim Einheitlichen Abwicklungsfonds

Darüber hinaus will die Bundesregierung Regelungen zur Übertragung von Beiträgen auf den Einheitlichen Abwicklungsfonds ändern. Dazu hat sie den Entwurf eines Gesetzes zu dem Übereinkommen vom 27. Januar 2021 zur Änderung des Übereinkommens vom 21. Mai 2014 über die Übertragung von Beiträgen auf den Einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge (19/29566) vorgelegt.

Durch das Gesetz sollen die von deutscher Seite erforderlichen Voraussetzungen für das Inkrafttreten des Übereinkommens über die Übertragung von Beiträgen auf den Einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge geschaffen werden. Die Änderungen dienen der vorgezogenen Einführung der gemeinsamen Letztsicherung vor Ablauf des Übergangszeitraums.

Bei der möglichen Nutzung der Letztsicherung zur Finanzierung einer Abwicklungsmaßnahme stehen zusätzliche Mittel für die Rückzahlung von Kreditlinien des Europäischen Stabilitätsmechanismus bereit. Die Rückzahlung der in Anspruch genommenen Mittel im Rahmen der Letztsicherung wird durch nachträglich erhobene Beiträge gewährleistet.

Änderung des ESM-Finanzierungsgesetzes

Die Bundesregierung will ferner das Übereinkommen zur Änderung des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) umsetzen. Sie hat dazu den Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des ESM-Finanzierungsgesetzes vorgelegt (19/29586). Der Aufgabenbereich des ESM wird dahingehend ergänzt, dass er für den Abwicklungsfonds SRF die Letzsicherungsfazilität zur Verfügung stellen darf.

Dies ist mit neuen Entscheidungsbefugnissen des Gouverneursrates und des Direktoriums verbunden. Auch die Veränderungen bei den bestehenden vorsorglichen ESM-Finanzhilfe-Instrumenten führen dort zu veränderten Befugnissen. Der deutsche Anteil an der Finanzierung des ESM bleibt durch das Gesetz unverändert.

Änderung des Bundesschuldenwesengesetzes

Schließlich will die Bundesregierung die zwischen den Euro-Staaten abgestimmten Änderungen der Regelungen über Umschuldungsklauseln in den Musterbedingungen umsetzen. Sie hat dazu einen Gesetzentwurf zur Änderung des Bundesschuldenwesengesetzes und anderer Gesetze (19/29572) vorgelegt.

Die Euro-Staaten haben Anfang des Jahres im ESM-Änderungsabkommen vereinbart, dass alle Staaten des Euro-Währungsgebietes ab 2022 ihre neuen Schuldtitel mit Umschuldungsklauseln mit einstufigem Mehrheitserfordernis ausstatten. Bei einer anleiheübergreifenden Änderung der Emissionsbedingungen muss dann für alle betroffenen Serien gemeinsam eine Mehrheit erreicht werden. Damit entfällt das Erfordernis einer Mehrheit für jede Einzelanleihe. Die Bundesregierung will dazu die Paragrafen 4a bis 4k des Bundesschuldenwesengesetzes ändern. (pst/31.05.2021)