Erläuterungen zur Geschäftsordnung

Die Gesetzgebung

Vieles ist in allen Einzelheiten zu klären, festzulegen, einzurichten, bis das Parlament sich endlich dem zuwenden kann, was seine vornehmste Aufgabe ist: die Gesetzgebung (weswegen das Parlament die Legislative genannt wird). Die Geschäftsordnung gliedert die dabei nötigen Verhandlungsgegenstände (Vorlagen) in drei Kategorien: Gesetzentwürfe, Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses und schließlich Anträge auf Zurückweisung von Einsprüchen des Bundesrates.

Gesetzentwürfe aus der Mitte des Bundestages (Gesetzentwürfe können dem Bundestag auch von der Bundesregierung über den Bundesrat und von letzterem selbst vorgelegt werden) müssen von einer Fraktion oder von fünf Prozent der Abgeordneten unterzeichnet und mit einer kurzen Begründung versehen sein. Diese Vorlagen werden gedruckt und an die Mitglieder des Bundestages, des Bundesrates und an die Bundesministerien verteilt.

Gesetzentwürfe werden in drei Beratungen behandelt; eine Ausnahme bilden Nachtragshaushaltsvorlagen, die auf Vorschlag des Ältestenrates ohne erste Lesung in die Ausschüsse überwiesen und dann in einer einzigen Lesung abschließend beschlossen werden können. In der ersten Beratung werden nur die Grundsätze des Entwurfes besprochen; Änderungsanträge dürfen nicht gestellt werden. Am Schluss der ersten Beratung wird der Gesetzentwurf einem Ausschuss überwiesen. Sollen mehrere – namentlich angeführte – Ausschüsse sich mit der Materie auseinandersetzen, muss der federführende Ausschuss benannt werden; zu einzelnen Punkten des Entwurfs können nach Absprache mit dem führenden Ausschuss weitere Ausschüsse Stellung nehmen.

Die Verfasser der Geschäftsordnung haben auch besondere Möglichkeiten für den Fall vorgesehen, dass eine Fraktion ihren Entwurf etwa für eilig oder sehr einfach hält, eine Einschätzung, die freilich von den anderen Fraktionen meist nicht geteilt wird, weswegen die entsprechende Vorschrift im Alltag keine Anwendung findet. Eine Fraktion – oder ein Zwanzigstel der Mitglieder des Bundestages – kann beantragen, bei einzelnen Entwürfen ohne die Prüfung durch einen Ausschuss sogleich in die zweite Beratung einzutreten. Hat sie bereits bis 18 Uhr des Vortages den einschlägigen Antrag gestellt, so müssen zwei Drittel der anwesenden Abgeordneten dem zustimmen, damit man gleich zur zweiten Lesung übergehen kann. Strenger ist das Verfahren bei finanziell gewichtigen Vorlagen. Da muss der Haushaltsausschuss gehört werden, und dieser hat entweder die Vereinbarkeit der Vorlage mit dem laufenden Haushalt sowie mit dem künftigen Finanzplan festzustellen oder aber einen Deckungsvorschlag zu unterbreiten.

Die zweite Beratung wird nur dann mit einer allgemeinen Aussprache eröffnet, wenn der Ältestenrat sie empfohlen, eine Fraktion oder fünf Prozent der Abgeordneten sie verlangt haben. Die zweite Lesung beginnt am zweiten Tag nach Bekanntgabe der Beschlussempfehlung und der Ausschussempfehlungen, eine frühere Beratung kann von zwei Dritteln der anwesenden Mitgliedern des Bundestages beschlossen werden. Bei der zweiten Lesung wird jede selbstständige Bestimmung der Reihenfolge nach einzeln beraten, auf Antrag auch nur eines einzigen Abgeordneten eine Änderung eventuell nochmals verändert und schließlich abgestimmt, zuletzt die Einleitung und die Überschrift des künftigen Gesetzes. Diese Vorschrift kann aber im Konsens auch locker gehandhabt werden. Über mehrere oder alle Teile des Entwurfes kann auch gemeinsam abgestimmt werden. Solange nicht das ganze Gesetz beschlossen ist, kann es in Teilen oder insgesamt an einen Ausschuss zurückverwiesen werden, der nicht mit dem bisher behandelnden Ausschuss gleich sein muss. Völkerrechtliche oder ähnliche Verträge können nur im Ganzen beschlossen werden; Anträge auf Änderungen sind nicht zulässig. Die Schlussabstimmung über das Zustimmungsgesetz zu völkerrechtlichen Verträgen findet bei der zweiten Lesung statt.

Wurde ein Entwurf in der zweiten Lesung abgelehnt, so folgt keine dritte Lesung mehr. Ansonsten bilden die Ergebnisse der zweiten Lesung die Grundlage der dritten. Wurde in der zweiten Beratung keine Änderung vorgenommen, dann schließt sich die dritte Beratung unmittelbar an. Wurden Änderungen beschlossen, so wird eine neue Drucksache erstellt. Die dritte Lesung beginnt in diesem Fall am zweiten Tag nach Verteilung dieser Drucksache – oder früher, falls zwei Drittel der anwesenden Abgeordneten es so beschließen. Eine allgemeine Aussprache findet nur in der zweiten oder in der dritten Beratung statt.

Änderungsvorschläge, die in der dritten Lesung eingebracht werden, müssen von einer Fraktion oder einem Zwanzigstel der Abgeordneten unterzeichnet sein und dürfen sich nur auf die Änderungen aus der zweiten Lesung beziehen. Wird die Vorlage an einen Ausschuss verwiesen und schlägt dieser Änderungen gegenüber der Fassung aus der zweiten Lesung vor, so wird der Entwurf noch einmal in zweiter Lesung behandelt. Nach Abschluss der dritten Beratung folgt die Schlussabstimmung, und zwar sogleich, wenn die Vorlage nicht mehr verändert wurde, oder mit dem nötigen zeitlichen Abstand, bis eine übersichtliche Fassung vorliegt.

Um das Scheitern eines vom Bundestag beschlossenen „zustimmungspflichtigen“ Gesetzes mangels Zustimmung des Bundesrates zu verhindern, kann das Parlament beschließen, den Vermittlungsausschuss anzurufen. Dies muss von einer Fraktion oder von einem Zwanzigstel der Mitglieder des Bundestages beantragt werden. Soll auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses das vom Parlament beschlossene Gesetz geändert werden, so greift die gesonderte Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses. Diese sieht für den Bundestag vor, dass der Vermittlungsvorschlag „alsbald“ auf die Tagesordnung des Plenums zu setzen ist und ausschließlich über ihn, also ohne etwaige zusätzliche Anderungsvorschläge aus der Mitte des Bundestages, abzustimmen ist. Bei Änderungen des Grundgesetzes ist über jede Einzelheit des Vermittlungsvorschlages einzeln und schließlich insgesamt Beschluss zu fassen.

Soll lediglich im Falle von „Einspruchsgesetzen“ über einen Einspruch der Länderkammer gegen ein vom Parlament beschlossenes Gesetz abgestimmt werden, so sind die üblichen Arten der offenen Abstimmung (Handzeichen, Aufstehen und „Hammelsprung“), aber auch namentliche Abstimmung möglich. Der Einspruch muss mit derselben Mehrheit zurückgewiesen werden, mit der ihn der Bundesrat erhoben hat.

Der besonderen Aufmerksamkeit der Geschäftsordnung erfreuen sich alle Vorlagen, die mit wesentlichen Finanzmittel zu tun haben. So regelt eine Vorschrift die rasche Behandlung jener Vorlagen der Bundesregierung, die der wirtschaftlichen Stabilität dienen sollen. Sie werden unmittelbar dem Haushaltsausschuss zugeleitet, der sie innerhalb von vier Wochen zu beraten hat, ansonsten berät das Plenum auf seiner nächsten Sitzung über sie, ohne einen Ausschussbericht abzuwarten. Die „Stabilitätsvorlagen“ dürfen nur zum Zweck einer Kürzung der Ausgaben geändert werden, eine Erhöhung der Ausgaben ist nicht zulässig.

Auch bei den Haushaltsvorlagen (Haushaltsgesetz, Nachtragshaushalte), welche die Bundesregierung ausnahmsweise dem Bundesrat und dem Bundestag gleichzeitig zuleitet, und bei kostenträchtigen „Finanzvorlagen“ hat der Haushaltsausschuss stets Vorrang. Dafür sichert ihm die Geschäftsordnung ausreichende Zeiträume für seine Beratungen zu, Säumigkeit aber bestraft sie durch Nichtbeachtung. Der Haushaltsausschuss prüft alle Vorlagen auf die Vereinbarkeit mit dem Haushaltsgesetz und die Haushaltsplanung und sucht nach Möglichkeiten für die Deckung neuer Ausgaben. Findet er keine Deckung, berät das Plenum erst gar nicht über den Gesetzentwurf, sondern zunächst allein über die Deckungsmöglichkeiten. Wird auch das Plenum nicht fündig, so ist der Gesetzentwurf als unbezahlbar erledigt.

Gesetze, welche die geplanten Ausgaben steigern oder neue Ausgaben unmittelbar oder später nach sich ziehen, bedürfen stets der Zustimmung der Bundesregierung. Das Gleiche gilt für Einnahmeminderungen. Die Entwürfe solcher Gesetze dürfen erst behandelt werden, wenn die Bundesregierung Stellung genommen hat. Lässt diese auf sich warten, so muss sich der Bundestag sechs Wochen lang gedulden, bis er das Thema auf seine Tagesordnung setzen darf. Die Bundesregierung kann bei einschlägigen Gesetzen aber auch verlangen, dass das Parlament von neuem beschließt – damit ist das Gesetz an den federführenden Ausschuss und an den Haushaltsausschuss zurücküberwiesen. Sogar die Zuleitung des Gesetzes vom Bundestag an den Bundesrat ist damit rückgängig gemacht.