La commission de la défenseMissions et mode de fonctionnement

Institution et composition de la commission de la défense

À chaque nouvelle législature, le parlement est fondamentalement libre de décider du nombre de ses commissions et de celui de leurs membres. L’institution de la commission de la défense est cependant prescrite par la constitution elle-même (article 45 a, alinéa 1^er, de la Loi fondamentale), de sorte que le parlement n’a pas de marge de manœuvre sur cette matière. Il n’en est plus de même que de la commission des affaires étrangères, de la commission des affaires de l’Union européenne et de la commission des pétitions, elles aussi constitutionnellement prévues.

Sous la 21^e législature, la commission de la défense est composée de 38 membres titulaires ainsi répartis : 13 sont issus du groupe parlementaire CDU/CSU, 9 du groupe AfD, 7 du groupe SPD, 5 du groupe ALLIANCE 90/LES VERTS et 4 du groupe La Gauche. 

La commission compte également le même nombre de membres suppléants. La présidence de la commission est assurée par le député Thomas Röwekamp, du groupe parlementaire CDU/CSU. La vice-présidente est la députée Bettina Lugk du groupe parlementaire SPD.
 

Missions de la commission de la défense

Comme chaque commission du Bundestag allemand, la commission de la défense est investie de deux missions principales : elle prépare les décisions de l’assemblée plénière dans le cadre de l’élaboration des lois et soutient le parlement dans l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement. 

Participation au processus législatif

L’une des missions traditionnelles de la commission de la défense est l’examen des projets de loi, motions et autres textes qui lui sont envoyés par l’assemblée plénière. Si l’un de ces textes est du ressort de plusieurs commissions, la commission de la défense peut participer à son examen en étant saisie au fond ou pour avis. Dans ce deuxième cas, elle transmet son avis, après examen du texte, à la commission saisie au fond désignée par la plénière. Si, en revanche, elle est saisie au fond, elle intègre les avis des commissions saisies pour avis dans ses propres discussions et présente ensuite à la plénière une « recommandation de décision », accompagnée d’un rapport, par laquelle elle recommande à l’assemblée plénière, par exemple, d’adopter ou de rejeter le texte.

Durant les premières années d’existence de la commission de la défense, la participation à la législation a joué un rôle particulièrement important puisque la Bundeswehr, créée en 1955, devait reposer sur une base juridique nouvelle. La tâche principale de la commission de la défense a donc été dans un premier temps de collaborer à l’élaboration de la législation en matière militaire. Il convient de citer à cet égard la loi sur le statut juridique des militaires, la loi sur le service militaire obligatoire, la loi sur les pensions des anciens militaires et de leurs ayants droit ou le règlement de discipline des armées. Une fois finalisée la législation en matière militaire dans les années 50, la commission a toutefois de plus en plus mis l’accent sur ce qui est sa deuxième mission traditionnelle : le contrôle parlementaire de l’exécutif. Naturellement, la participation au processus législatif continue cependant de jouer un rôle, qui ne se limite nullement à la modification des lois en matière militaire déjà en vigueur. Au contraire, ces dernières années, depuis l’évolution du niveau de menace suite à la guerre en Ukraine et l’implication de l’Allemagne dans la gestion internationale des crises, la commission de la défense, qu’elle soit saisie au fond ou pour avis, accompagne les lois par lesquelles le parlement a répondu à ces nouvelles circonstances. On citera, à titre d’exemple, la loi sur la prise en charge des militaires et membres de la fonction publique blessés lors de missions à l’étranger, la loi sur le service militaire obligatoire, la loi relative à l’augmentation de l’attractivité de la Bundeswehr, la loi d’accompagnement de la réforme de la Bundeswehr, la loi sur l’accélération des procédures de passation des marchés pour la Bundeswehr et la loi portant dispositions diverses adoptée en réaction au tournant historique que constitue la guerre en Ukraine. 

Contrôle parlementaire

La commission de la défense est l’organe du Bundestag dont le domaine de compétence correspond à celui du ministère fédéral de la Défense et des services qui lui sont subordonnés, c’est-à-dire les forces armées et l’administration fédérale de la défense. Aucune autre commission du Bundestag ne couvre une partie aussi vaste de l’exécutif. De plus, la puissance potentielle des forces armées exige, pour des motifs d’ordre constitutionnel, un contrôle particulièrement intensif. C’est surtout pour cette raison que la commission de la défense remplit à maints égards un rôle particulier qui lui permet d’exercer efficacement sa fonction de contrôle. Ainsi, elle est non seulement une institution prescrite par la constitution elle-même, à l’article 45 a de la Loi fondamentale, mais elle est aussi la seule commission du Bundestag allemand à être dotée du pouvoir de se constituer elle-même en commission d’enquête. La commission de la défense joue aussi un rôle important dans la discussion et la mise en œuvre du budget de la défense. Enfin, l’article 45 b de la Loi fondamentale a institué le ou la commissaire parlementaire aux forces armées en tant qu’organe auxiliaire du Bundestag. Ses constatations sur l’état des troupes, dont il ou elle fait part dans son rapport annuel, sont pour la commission de la défense une importante source d’information et de connaissances et viennent donc alimenter les discussions de la commission.

La commission de la défense a – comme toutes les autres commissions – le droit de se saisir de sa propre initiative, au-delà des textes qui lui sont envoyés par l’assemblée plénière, des sujets relevant de son domaine de compétence en vue d’émettre des recommandations en la matière. La discussion de ces sujets dans le cadre du droit des commissions de s’autosaisir de certaines questions se fait, dans la plupart des cas, sur la base d’un rapport établi par le ministère fédéral de la Défense à la demande de la commission et qui présente une situation donnée ou prend position sur des informations communiquées par une tierce partie, en particulier par la presse. Bien que l’avis formulé par la commission de la défense à l’issue d’une telle délibération n’ait, du point de vue juridique, aucune valeur obligatoire pour le gouvernement fédéral, il revêt néanmoins une grande importance sur le plan politique. Dans la pratique, cette procédure est l’instrument le plus souvent utilisé par la commission pour exercer sa mission de contrôle parlementaire sur le gouvernement fédéral. Elle correspond au droit octroyé aux commissions par le règlement du Bundestag d’exiger, à tout moment, la présence d’un membre du gouvernement fédéral lors de leurs réunions (article 68 du règlement du Bundestag).
 

Mode de fonctionnement de la commission de la défense

La commission de la défense se réunit tous les mercredis pendant les semaines de session fixées par le Bundestag. La commission de la défense étant, tout comme la commission des affaires étrangères et la commission de l’intérieur, une commission dite « fermée » quand elle traite de questions de sécurité intérieure, l’accès à ses réunions est limité à un cercle de personnes bien défini. Il s’agit des membres titulaires de la commission, de leurs suppléantes et suppléants, du ou de la commissaire parlementaire aux forces armées, des présidentes et présidents des groupes parlementaires et de la présidente du Bundestag. Au-delà de ce cercle, seuls les représentantes et représentants des ministères et des gouvernements des Länder expressément autorisés à cet effet et titulaires d’une habilitation de sécurité ainsi que certains membres des groupes parlementaires et de l’administration ont le droit de participer aux réunions. La diffusion des documents de séance, y compris les procès-verbaux, est également limitée aux destinataires précisés par la commission.

Au niveau administratif, la commission de la défense dispose d’un secrétariat qui l’assiste dans ses travaux. La tâche principale du secrétariat est la préparation, la tenue et le suivi des réunions de la commission. Il s’agit notamment de la compilation des documents destinés aux discussions, de l’envoi de l’ordre du jour, de la rédaction des recommandations de décision et des rapports adressés à l’assemblée plénière, du conseil de la direction de réunion prévu par le règlement ainsi que de la rédaction des procès-verbaux de réunion. De plus, le secrétariat est également responsable du traitement du courrier adressé par les citoyens à la commission, de la préparation et de la réalisation des voyages de délégations et des réunions délocalisées, ainsi que de l’accueil des groupes de visiteurs allemands et étrangers.
 

La commission de la défense en tant que commission d’enquête

La commission de la défense possède un statut tout particulier puisqu’elle est la seule commission à pouvoir se constituer de sa propre initiative en commission d’enquête (article 45 a, alinéa 2, de la Loi fondamentale). Une commission d’enquête est une arme efficace dont dispose le parlement pour accomplir sa mission de contrôle de l’action du gouvernement. Elle peut enquêter dans le cadre d’une procédure de type judiciaire d’administration de la preuve, par exemple en interrogeant des témoins ou en consultant des documents. 

La procédure d’enquête s’organise globalement de la même manière que celle d’une commission d’enquête parlementaire constituée sur la base de l’article 44, alinéa 1^er, de la Loi fondamentale. Les principales règles de procédure figurent dans la loi régissant le droit des commissions d’enquête du Bundestag allemand («  loi PUAG »), adoptée en 2001. En vertu de son article 34, paragraphe 4, les dispositions de cette loi s’appliquent également aux procédures de la commission de la défense constituée en commission d’enquête. L’article 34 de la loi PUAG énonce par ailleurs certaines exceptions tenant compte de la situation particulière d’une commission de la défense constituée en commission d’enquête. Par exemple, les personnes composant la commission de la défense et la commission d’enquête étant les mêmes, le président ou la présidente de la commission de la défense préside ainsi également la commission d’enquête. Un autre régime particulier est prévu par la Loi fondamentale, en son article 45 a, alinéa 3, selon lequel l’article 44, alinéa 1^er, de la Loi fondamentale établissant le principe de la publicité de l’administration de la preuve ne s’applique pas au domaine de la défense.
 

Les droits de la commission de la défense dans le cadre de l’établissement du budget

Le budget de la Fédération doit être fixé chaque année par le Bundestag sous forme d’une loi. Le projet de budget à présenter à cet effet par le gouvernement fédéral est envoyé à la commission du budget pour délibération. Même si cela ne lui confère pas de responsabilité formelle concernant l’examen de la loi de finances, la commission de la défense influe considérablement sur les délibérations budgétaires, par un examen approfondi du budget du ministère fédéral de la Défense et du budget du ou de la commissaire parlementaire aux forces armées et en remettant un avis argumenté à la commission du budget. Les recommandations qu’elle donne dans ce cadre sont prises en compte par la commission du budget. 

L’influence de la commission sur le budget de la défense s’exerce également à un autre niveau, puisque le ministère de la Défense a obligation de lui présenter pour examen, indépendamment de la loi de finances, tout projet d’acquisition revêtant une importance particulière du point de vue de la sécurité ou de la politique militaire ainsi que toute acquisition atteignant ou dépassant une enveloppe financière de 25 millions d’euros. Ces propositions d’acquisition dites «  de 25 millions d’euros  » ou «  propositions du ministère fédéral des Finances  » ont joué un rôle crucial pendant la 20^e législature, notamment pour la passation de marchés au titre du fonds spécial de 100 milliards d’euros institué pour la Bundeswehr.
 

Gestion internationale des crises et défense nationale et collective

L’arrêt rendu le 12 juillet 1994 par la Cour constitutionnelle fédérale, selon lequel les interventions à l’étranger de soldats allemands en armes sont fondamentalement autorisées du point de vue constitutionnel, chaque intervention nécessitant toutefois – normalement au préalable – une autorisation constitutive du Bundestag allemand («  droit d’approbation préalable du parlement  »), a renforcé la nature particulière de la Bundeswehr en tant qu’armée parlementaire et accordé au Bundestag un rôle décisif dans les interventions des forces armées allemandes à l’étranger. La procédure de participation du parlement a été dotée d’une base légale avec la loi sur la participation du parlement, adoptée fin 2004 après dix ans de pratique parlementaire dans ce domaine. Le parlement n’a toutefois pas le droit d’exiger l’envoi d’une mission et peut seulement s’opposer à une mission ou réclamer l’interruption d’une mission en cours. 

Au sein du parlement, la commission de la défense examine en permanence, dans le cadre de la gestion internationale des crises, toutes les interventions internationales, prévues et en cours, de la Bundeswehr – et ce, non seulement du point de vue militaire, car les soldats de la Bundeswehr agissent régulièrement, dans les pays où ils interviennent, dans un environnement délicat du point de vue de la politique de sécurité. Le travail pratique de la commission consacré aux différents aspects de la politique internationale de sécurité et de défense a par conséquent pris de plus en plus d’importance. 

Dans le cadre de l’exercice de sa compétence en matière de missions à l’étranger, la commission de la défense est très régulièrement informée par le gouvernement fédéral de la situation sur les terrains d’intervention. Ses membres effectuent également des déplacements sur ces terrains afin que la commission puisse se faire sa propre opinion de la situation sur place. Lorsque le parlement doit décider d’une intervention à l’étranger ou de sa prolongation, la commission de la défense est toujours saisie de la question, pour avis, aux côtés de la commission des affaires étrangères, saisie au fond. Les discussions intenses et le suivi permanent des interventions par la commission de la défense confèrent à son avis un poids particulier. 

Outre la gestion internationale des crises, un autre pilier, la défense nationale et collective, occupe une place importante dans les délibérations de la commission de la défense. Depuis la guerre en Ukraine et l’évolution du niveau de menace, la défense de l’Allemagne, mais surtout la défense collective au sein de l’OTAN, a gagné en importance. Afin de renforcer le flanc oriental de l’Alliance, l’Allemagne déploie une brigade en Lituanie. Le cadre législatif nécessaire à la mise en œuvre de cette décision considérée comme historique a été posé par la commission de la défense saisie au fond de la loi portant dispositions diverses adoptée en réaction au tournant historique. Le soutien accordé à l’Ukraine, sous forme de matériel, de formations et d’aides financières, ainsi que la situation sur le terrain en Ukraine, sont d’autres sujets sur lesquels la commission a mené une réflexion approfondie.